半数PPP项目退库整改涉资4.9万亿，央企民企均有“踩雷”

在严防地方政府债务风险下，政府和社会资本合作（PPP）项目清理整顿风暴在扩大。

5月8日，财政部PPP中心数据显示，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

这是财政部首次完整地公布历时4个多月的PPP清理整顿结果。这意味着全国被退库或整改的PPP项目达到3700个，占目前管理库项目总数约51%。清减或整改涉及投资资金4.9万亿元，占入库项目投资总额比重约36%。

第一财经记者发现，受此次PPP清理整顿风暴影响，不少央企、上市公司PPP项目涉入其中。这既包括中国建筑、中国电建等央企巨头，也包括大华股份（002236.SZ）、龙元建设（600491.SH）、铁汉生态（300197.SZ）等上市民营企业。

多位接受本报采访的PPP专家表示，这次PPP项目清理整顿力度较大，目的是为了让PPP规范发展，防止PPP异化为新的地方融资平台，遏制隐性债务风险增量，防范地方政府债务风险。

经过4个多月清理整顿后，财政部首次详尽地公布了4.9万亿元的被清理整改的3700个项目。

根据财政部PPP中心数据，从1,695个被勒令退库的PPP项目分布地域来看，内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、山东省退库数量居全国前三，内蒙古、湖南省、山东省退库项目投资额居全国前三。

从行业来看，退库项目中市政工程、交通运输、城镇综合开发项目数居前三位，合计占退库项目总数的51.9%、占退库项目总投资额的63.8%。交通运输的退库项目单位体量最大，单个项目平均投资额达23亿元。

从项目回报机制来看，退库项目中政府付费类、使用者付费类和可行性缺口补助类三大类退库项目相近。从项目阶段来看，退库项目真正进入执行阶段项目数占比仅17%，大部分项目处于准备阶段。

第一财经记者发现，被要求退库的PPP项目涉及原因众多。

2005个被要求整改的PPP项目中，来自湖南省、山东省、新疆维吾尔自治区的整改项目数量居全国前三，涉及金额居前三的分别是湖南省、云南省、新疆维吾尔自治区。

从回报机制来看，整改项目多数涉及财政补贴。其中近一半项目是可行性缺口补助类项目，这类项目需要政府财政补贴才能维持项目盈利。另外36%的项目是政府付费类项目。

从项目执行阶段来看，进入执行阶段项目1074个（53.6%）、投资额1.6万亿元，其中社会资本为民营企业的项目502个。

被要求整改的PPP项目原因也众多。

除了上述被清理整改的PPP项目库外，各地还退出储备清单项目430个，涉及投资额6,551亿元。

财政部PPP中心对所有清理项目分析后发现，在管理库退库与整改、储备清单退出的项目中，不宜采用PPP模式的397个；前期准备不到位的506个；未按规定开展“两个论证”的217个；不再继续采用PPP模式实施的1,120个；不符合规范运作要求的277个；涉嫌违法违规举债担保的14个；未按规定进行信息公开的488个；由于其他原因被清退或整改的1,354个。上述项目中有部分项目涉及多个原因。

4月10日晚间，苏交科（300284.SZ）发布公告称，公司近日收到有关方面下发的通知，将暂停与新疆北新路桥（002307.SZ）作为联合体中标的G576石河子-149团公路PPP项目，该项目因为当地贯彻落实打赢防范化解重大风险攻坚战而被叫停。

4月10日，铁汉生态（300197.SZ）发布公告称，新疆自治区政府有关部门要求辖区内部分PPP项目暂时停工，并开展对PPP项目的合规性进行整理和筛查。目前该公司4个PPP项目采取了暂时停工措施。

其中铁汉生态中标的乌鲁木齐高新区2017年美丽乡村建设PPP项目总投资额进行缩减调整，从原来约13亿元调整为约3亿元，公司项目收益随之减少。另外三个PPP项目存在不再继续推进而导致公司未来可确认收入减少的风险。

4月16日，大华股份（002236.SZ）发布公告称，旗下控股孙公司和全资子公司去年7月中标新疆莎车县平安城市PPP项目，项目合作期限为10年，中标金额为特许经营期内政府付费约43亿元，8月开始以项目公司名义对该PPP项目进行投资、建设和运营管理。近日中标单位收到莎车县公安局有关函件，为做好化解债务风险，降低政府债务支出成本，要求停止实施该PPP项目。

大华股份称，该PPP项目停止实施对公司本年度经营业绩和生产经营不构成重大影响，但存在项目不再继续推进导致公司未来可确认收入减少的风险。

除了上述上市公司外，根据财政部披露的89个被要求整改的PPP示范项目中，不少央企亦涉及其中。

中国建筑参与的多个PPP项目被要求整改。比如，中国建筑参与的投资约277亿元云南省华坪至丽江国家高速公路PPP项目，被财政部指出运作不规范。

中国铁建也中弹多个PPP项目。比如中国铁建参与投资的193亿元云南省昆明市轨道交通5号线工程PPP项目，被财政部指出主体不合规，运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证；中国铁建参与投资的约323亿元的云南省玉溪至临沧国家高速公路政府和社会资本合作项目，也被指运作不规范。

在这次被财政部指存在瑕疵的PPP项目中，还涉及中国中冶下属公司、中国中铁、中国交建下属公司以及中国光大国际集团等。

此外，一些民企基建巨头亦未能幸免。比如，龙元建设参与云南省文山州文山市第一中学城南校区PPP项目被指运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证，其参与的福建省泉州市晋江市国际会展中心PPP项目，也被指存在相同问题。

启迪桑德公司投资的河南省开封市尉氏县生活垃圾焚烧发电PPP项目，被指运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证。北控水务集团投资的河南省洛阳市城市污水处理及污泥处理PPP项目，被指运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证。

附：各地共清理PPP项目1695个、涉及投资额1.8万亿元——

规范运作推动PPP高质量发展

财政部近日发布消息，各地开展了政府和社会资本合作（PPP）项目集中清理工作，截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。按照“防风险、促规范”的要求，PPP工作着力加强规范运作，从高速发展转向高质量发展，实现PPP项目转型升级、提质增效，切实提升公共服务质量。

PPP改革是推动公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资的一项重要举措。自2014年以来，PPP在市政工程、交通运输、环境治理等诸多领域得到应用。财政部通过建立全国PPP综合信息平台项目管理库，实现线上动态监管和信息数据多元分享。

PPP“清库”工作源自去年11月财政部的部署。当时财政部发文，明确“进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”，并要求各省级财政部门开展本地区项目管理库集中清理。

“经过4年多的推广，PPP工作取得了明显进展，不仅市场环境逐步优化，项目落地不断加快，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，而且也促进了政府治理结构的改革。但在PPP事业高速发展的同时，难免出现‘泥沙俱下’‘鱼目混珠’等不规范问题。”国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为，这些问题使得PPP模式难以有效发挥积极作用，累积了不少隐性风险，必须下定决心尽快排查清理。

此前，财政部有关负责人表示，我国PPP发展取得了积极成效的同时，也存在一些不规范的现象，需要给予足够重视。比如，地方政府方面，过于重视短期投资效果，而轻视长期风险防范；社会资本方面，注重短期利益而轻视长期运营，“项目建好就拿钱、项目落地就走人”。

“通过清理退库，将不规范的PPP项目剔除，有利于防控地方政府债务风险，是打好防范化解重大风险攻坚战的积极举措。”中国投资咨询公司咨询总监王小文说。

孟春认为，项目库集中清理是对PPP事业进行的一次全面“检修”，其目的是让真正的PPP机制释放活力，让PPP项目得到规范实施和顺利落地。“应该牢牢把握风险分担、利益共享、物有所值、绩效导向等原则，坚持做规范的PPP项目，促进公共服务提质增效，推动PPP事业行稳致远。”

对PPP的“防风险、促规范”一直在进行中。去年5月，财政部联合国家发展改革委等部门下发规范地方政府举债融资行为的通知，其中就要求地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP），严禁地方政府利用PPP等方式违法违规变相举债。

此外，开展PPP项目财政承受能力论证是保障项目合同履行、防控中长期财政风险的关键。根据规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

目前，财政承受能力10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但部分市县支出责任已超出限额，需引起警惕。对此，财政部表示，将坚守规范运作的底线，严控财政承受能力10%的红线，“对支出占比7%到10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库”。

严格规范是为了更好地发展。“PPP改革有利于转变政府职能、鼓励竞争创新，充分释放市场活力，增加发展新动能，提高公共服务的供给质量和效益，满足人民群众日益增长的多样化的美好生活需要。严格规范有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。”

最新统计显示，截至3月末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目总数7420个、投资额11.5万亿元。“面对国内庞大的公共服务需求规模，PPP发展的市场空间仍然很大，发展前景依然广阔。”

近期，稳步推进PPP的重要信号陆续发出。比如，制定基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例，列入国务院2018年立法工作计划；文化和旅游部、财政部发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出强化工作协同合作、拓宽金融支持渠道等七大政策保障，鼓励运用PPP模式改善旅游公共服务供给。

统计显示，一季度PPP管理库落地项目数量和质量得到了双提升。3月末，累计落地项目总数3324个、投资额5.5万亿元，落地率44.8%；累计已开工项目1375个，占落地项目总数的41.4%。

“PPP的清理规范，有利于激发民营资本投资活力，有效推动基础设施建设，为促进绿色发展的优质项目腾出空间。PPP发展之路，在规范中前行。”中国投资咨询公司咨询总监吴赟说。