赵华林：如何编制环保“十三五”规划？

“我们正在紧密锣鼓地开展国家环保‘十三五’规划的目标任务、实现途径、保障措施、政策体系等各项研究，目前已经初步提出《国家环境保护‘十三五’规划编制基本思路(初稿)》。”环保部规划财务司司长赵华林对21世纪经济报道记者介绍。

同时，环保部已经初步完成《国家环境保护“十二五”规划实施中期评估报告》，在科学评估“十二五”规划进展、存在问题的基础上，对完成“十二五”规划的任务提出具体建议。在部门会签完成之后将会同对“十三五”环保规划的考虑一并报送国务院。

“十三五”环保面临的三大机遇和挑战

《21世纪经济报道》(以下简称“《21世纪》”)：《国家环境保护“十二五”规划实施中期评估报告》有哪些大的发现?

赵华林：《国家环境保护“十二五”规划实施中期评估报告》表明，“十二五”规划实施三年来，主要污染物排放有所减少，城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升，污染防治取得积极成效。但我国污染物排放还处于较高水平，环境绩效与发达国家差距很大，环境质量不尽如人意，污染减排与环境质量改善之间的关系还需深入研究。一些地区大气、水、土壤等污染严重，各种污染物随时间累积，在空间集聚，加重了部分区域的生态环境压力，并呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征，环境风险日益突出，环境应急响应与处理处置能力不足。国际形势变化，需要及时研究、积极应对。

《2世纪》：您如何研判“十三五”我们面临的环保形势?

赵华林：“十三五”时期，环境保护面临重大转型，面临难得的机遇和挑战。

机遇体现在：第一，经济增速换档，环境压力进入调整期。第二，新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期。第三，能源日益清洁化，排放强度进入回落期。

挑战体现在：第一，污染治理迟疑不决、患得患失。第二，布局性污染点状转移、面上扩张。第三，产能化解尴尬无奈、进退两难。

“十三五”初定的目标和指标

《21世纪》：“十三五”环保规划初步确定了怎样的编制原则、目标和指标?

赵华林：我们初步确定编制的基本原则：坚持绿色发展、标本兼治，坚持依法治国、法治管理，坚持信息公开、社会共治，坚持深化改革、制度创新。

在规划目标上，我们初步提出，到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，生态管治、环境监管和行政执法体制机制、环境资源审计、环境责任考核等法规制度取得重要突破。生态文明制度体系基本建立，生态文明水平与全面小康社会相适应。

就具体指标而言，我们提出，初步考虑建立以环境质量改善为主线、适应社会新期待，国家、区域、城市相结合，反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展的综合指标体系，主要包括约束、预期和引导性指标。一是建立环境质量和排放总量双约束指标体系。二是构建支撑四化同步的全要素协同性指标体系。三是体现分区分类管理。四是突出可达可控性。五是提高指标的预见性。六是要贴近群众感受。

具体到水环境质量方面：城镇集中式饮用水源水质稳定达标，基本消除劣五类水体，城市内无黑臭水体，现状水质优于III类水体保持稳定，近岸海域水质略有改善。大气环境质量方面：地级以上城市空气质量明显改善、重污染天气减少60%、可吸入颗粒物和细颗粒物浓度下降30%以上，二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和臭氧平均浓度达标。土壤环境质量方面：全国耕地土壤环境质量达标率不低于82%，新增建设用地土壤环境安全保障率100%，完成土壤污染综合治理试点200个，区域土壤综合治理示范区6个。生态环境方面：水土流失面积下降，生态系统维持稳定、生态服务功能有所改善。环境风险防控方面：重特大突发环境事件数量显著下降，环境和人群健康风险得到有效管控，环境应急管理体系基本完善。核与辐射环境方面：核设施安全水平进一步提高，放射性污染防治水平全面提升，辐射环境质量继续保持良好，核安全得到保障。

四项具体工作、五大制度建设和八大环保工程

《21世纪》：为了实现上述初定目标，我们考虑从哪些方面开展工作?

赵华林：我们考虑主要从四个大方面开展工作。第一，质量改善。包括三个方面：建立健全全面环境质量管理体系，实行刚性约束;推进水、大气和土壤三大重点领域环境质量改善工作，通过“抓两头促中间”总体改善全国环境质量;全面启动实施环境质量达标改善行动，持续精准改善城乡环境质量。

第二，治污减排。包括三个方面：优化总量控制实施;实行全过程治污减排;加大行业环境监督管理力度。

第三，生态保护。包括四个方面：建立完善生态管治制度，实施分级分区管控;加强重要生态功能区和生态系统管理，维护国家生态安全;完善生态保护管理机制，推进生态系统统一监测和系统管理;完善生态文明示范区建设制度和生态补偿制度，促进生态保护。

第四，风险管控。包括七个方面：从布局和结构入手，改善环境安全总体态势;加强重点领域环境风险管理，实现健康发展与环境安全;加强企事业单位环境监管，强化企事业环境风险防范的主体责任;建立健全环境损害赔偿制度，严格事后追责;建立环境风险预测预警体系，加强环境风险管控基础能力建设;加强核与辐射安全监管，确保万无一失;要关注环境健康领域，加强统筹管理和顶层设计。

《21世纪》：在未来的“十三五”环保规划中，初步考虑将开展哪些大的制度建设?

赵华林：初步考虑，主要是开展五方面的制度建设。首先是健全法律法规体系。包括三个方面：全面推进立法工作;加强环境司法建设;切实加强执法监督。

其次是划清权力责任边界。包括三个方面：以三个清单划清边界;合理划分中央和地方环境保护事权;落实地方政府环境质量责任制。

再者，改革环境治理体系。包括五个方面：强化环境统一监管;发挥环境保护部门综合监督;参与综合决策;评价考核与问责;落实主体责任。

同时，加强化市场机制建设。包括五个方面：加强资源环境市场制度建设;改革环保收费与环境价格政策;逐步实行环境资源有偿使用;完善有利于资源节约、环境保护的税收政策;建立和完善激励企业参与环境保护的市场机制。

此外，还要完善社会共治体系。包括四个方面：保障公众环境知情权、参与权和监督权;构建有效渠道和合理机制;加强对政府、企业的监督;构建全民行动格局。

《21世纪》：“在未来的”十三五“环保规划中，初步考虑提出哪些环保工程?

赵华林：初步考虑，我们拟提出八个重大工程：环境质量改善和提标工程、主要污染物减排工程、生态修复与环境保护工程、重点领域环境风险防范工程、农村环境清洁工程、环境监管能力基础保障工程、环境基础设施公共服务工程、社会行动体系建设工程。

预计7大政策创新

《21世纪》：预计“十三五”环保规划将会有哪些大的政策创新?

赵华林：一是工作思路。加快实现三个转变：目标导向从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主转变，工作重点从主要控制污染物增量向优先削减存量、有序引导增量协同转变，管理途径从主要依靠环境容量向依靠环境流量、环境容量的动静协调、统筹支撑转变。

二是全面质量管理。以城市和控制单元质量目标清单式管理为主要抓手，按照标准、总量、环评和执法的工作链条推进质量改善工作，以标准牵引、执法倒逼，做到“应治必治”，强化环境质量监测、评估、监督和考核，着力解决群众身边的环境问题，确保环境优良地区环境质量不退化、不降级，环境污染严重的区域、城市、控制单元环境质量明显改善，见到实效、取信于民。

三是总量控制。建议将颗粒物、挥发性有机物与化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物作为总量控制约束性指标。积极探讨污染减排与其他管理制度的有机衔接，加强污染物排放浓度、总量、速率的三方面协同管理，促进治污减排全过程管理，将区域质量改善要求落实到企事业单位，以综合性排污许可为载体，实现对所有污染源(尤其是工业源)、所有排污过程的有效管控。

四是全面有效的环保治理体系。加快修订符合全面建成小康社会目标的环境质量标准，建立健全统一监管所有污染物排放的管理体系。严控新建源、严管现役源、严查风险源，在加强环境增量管理的同时，着力加强环境存量治理，促使重点行业和区域拿出生态修复时间表。建立区域污染防治协作机制，设立重点区域环境质量管理机构，统筹协调区域污染防治工作，以群众满意度作为环保工作成绩标尺。

五是基本生态管治。建立国土空间生态管治制度，通过划定并严守生态保护红线等，切实做到“应保尽保”，加强自然生态系统保护力度，不断提高生态系统服务功能，实现生态系统良性循环提供支撑。

六是建立系统完整的生态文明制度体系。加快建立盲目决策损害环境终身责任追究制和损害赔偿制度，实施生态补偿机制，完善排污许可制和环境影响评价制度。针对当前考核效率不高问题，发挥行政管理优势，建立环境审计制度，对地方政府环境责任履行情况进行全面、深入调查，建立行之有效的环境管理纠偏机制，突破当前环境管理困局。以环境审计制度为基础，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。

七是环保投融资机制。积极发展生态金融，把生态成效作为理财期权，研究风险规避办法，探索新业态、新产品和新模式，吸引社会资本进入环保领域。推行排污权交易制度，建立统一的排污权交易市场，促进企业治污减排。有序开放可由市场提供服务的环境管理领域，大力发展环保服务业，加快建立和完善环境污染第三方治理。