建筑工程施工图行政审查制度将“曲终谢幕”

近日，《国务院关于修改部分行政法规的决定》（以下简称国务院“决定”）修改《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》中针对有关施工图审查的部分,取消了原条款中“施工图未经审查合格的，不得使用”，施工图审查的最高法律依据不再。

　 国务院“决定”修改的内容：

   1.将《建设工程质量管理条例》第十一条第一款修改为：“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。”

        原文：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。”“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。” 

   2.将《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条修改为：“施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。”

       原文：“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。”

   修改内容解读:

     1.《建设工程质量管理条例》第十一条中“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。”“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”这两句话被删除,意味着施工图审查不再是建设程序中的强制性要求,可以审也可以不审,如果要审，谁审、怎么审的办法由建筑行政主管部门和国务院其他有关部门制定。

   2.对《建设工程勘察设计管理条例》的修订有两个重点,一是增加了施工图设计审查机构的审查职责,明确为是“对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”，这个内容来自住建部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》。第二个重点是删除了县级以上人民政府“建设行政、水利主管部门”，可以解读为建筑和水利工程的施工图审查政府不再负有监管责任，而交通运输部门依然负有行政责任。

      早在2004年，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）将施工图审查不再作为行政审批、实行自律管理。今年，.      《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号），其中涉及水利工程3项，水利施工图设计文件审批正式被取消。

     从国务院对于此两个法律文件的修订分析，似可得出如下结论：

     1. 继2004年不再作为行政审批项目之后，国务院修改管理条例，建设工程施工图审查不再作为强制性执行的建设程序。建设行政部门不再对此负有行政责任。

　2. 施工图审查将不再是建设行政主管部门监管设计质量的抓手。

　3. 下一步住建部将会对《建筑工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》进行修订。

　4. 交通运输部门对相关工程的施工图负有审查的责任。

    5. 施工图审查未来会作为独立的第三方，主要功能是对涉及公共安全的强制性标准进行审查。

      （以上解读如有不妥，请拍砖）

在此附上作者写于2004年的一篇有关施工图审查的文章，方便大家了解全剧情。

施工图审查制度——

一出情节复杂的政策连续剧   

2004年8月23日，建设部令《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（第134号）发布，即日起施行。这部抢在7月1日《行政许可法》执行前于6月29日建设部第37次常务会议讨论通过的行政法规，又一次确立了施工图审查制度的地位。

法规赋地位

2000年1月，国务院发布了《建设工程质量管理条例》首次提出“建设单位应当将施工图设计文件报送建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”2000年2月建设部即下发《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》（建设[2000]41号），明确了施工图审查的性质是政府主管部门对建筑工程勘察设计质量监督管理的重要环节，是基本建设必不可少的程序。

当年9月份，国务院令《建设工程勘察设计管理条例》出台，又一次强调“施工图设计文件未经审查批准，不得使用”。2001年起，各地开始发展审图机构，在房屋建筑工程中全面落实这项制度。到2002年3月在全国“工程质量安全与行业发展工作会议”上，郑一军部长提出当年的目标是对所有房屋建设工程施工图要做到100％的审查。

操作有分歧

这项制度实施三年以来，应该说基本做到了上述要求。但自这项制度出台即开始的审查机构的性质以及制度设计的合理性和必要性等关键问题以及收费标准、审查责任等具体问题的定性却一直备受争议，体现在实际操作中也因为理解不同而各显特色。与此同时，市场行为又导致了审图过程中的诸多问题，比如压价竞争，收受“红包”才缩减时间，低水平审高资质，只收钱不负责等各种行为为这一制度的实施投上了阴影。

年初的十届全国人大二次会议上，全国人大代表、福州市城乡建设发展总公司总工程师罗蜀榕还专门提交了一份“关于改进施工图审查工作的建议”，可见问题的严重性。

罗蜀榕认为，法规明确了施工图审查的责任主体是建设行政主管部门，即使委托审查机构进行技术审查，也不能转移最终的审查责任。另外，本着谁委托谁付费的原则，也应由委托机关支付审查费用。而《办法》却又规定：“施工图审查工作所需经费，由施工图审查机构向建设单位收取”。目前，施工图审查机构是多种所有制形式（事业、国有、股份、民营等）并存的中介机构，这种由政府委托、受托方是中介机构而又由建设单位付费的做法造成疑惑，施工图审查是政府行为还是市场行为？中介机构收费、政府承担责任的做法是否正确？

而各地所采取的委托方式就多种多样：有的是政府直接委托，这种情况多属于仅有一家审查机构的地区；有的采取政府抽签确定受托方，这种情况基于审查责任是政府承担，政府对委托要有所调控，但又要避免由政府指定可能诱导部门及工作人员产生不正之风；不少地区考虑到审查费用由建设单位支付，所以采取由建设单位自行委托审查机构的做法，也就是市场化的做法。

以上海为例，审图公司自开始就是以独立法人机构和完全市场化的形式运作的，但到了2003年，上海市又要求15家审图机构与建委签订"建设工程施工图设计文件审查委托书"，目的在于进一步明确审查机构是接受建设行政主管部门的委托，是行政行为。但这一纸委托书，并没有改变审图公司的市场化运作模式。

尽管对审图机构的性质及责任等有不同的理解，但实施以来对建筑工程设计质量所起到的把关作用确实显现，通过审查发现大量的违反强制性条文的施工图设计文件，消除了事故隐患。而建筑作为公共产品，政府主管部门应该进行强制性检查，所以在这个意义上其必要性不断得到加强。

行政不许可

2003年8月，酝酿许久的《行政许可法》出台，到7月1日开始执行。今年3月，有消息称《解放日报》的一篇有关施工图审查问题的简报引起曾培炎副总理的关注，并在上面做了批示。也许与此报道有关，6月初，国务院决定取消和调整的495项行政审批项目中，施工图设计文件审查被列其中。

从法律明确地位到退出行政审批，施工图审查何去何从？各地又开始了不同的动作。还以上海为例，率先于年初又对施工图审查制度进行重大改革，明确施工图审查不再作为建设项目审批的环节，取消收费，而是作为设计单位完善内部质量保证体系，确保设计质量的管理环节。明确设计单位是建设工程设计质量的责任主体，应对设计质量负总责。同时进一步加强设计保险的力度，准备将施工图审查归纳到设计保险这一市场行为上。具体设想是由开发商、保险公司、审图机构三位一体，要求所有的工程项目都参与设计保险，而保险公司收取的设计保险费中将有一块费用用作施工图审查。审图公司的审图取费也将由原来向设计单位或业主收取，转向保险公司。但此种方法并未开始实施，还只是一种探讨阶段。而青岛市的做法是9家施工图设计审查机构联合出台“自律公约”，明确施工图设计审查不再作为建设行政主管部门的一项行政审批事项，而改为行业自律，但依然是基本建设程序的环节之一。

东山再起

从以上做法中可以看出，各地政府对这项制度的必要性没有争议，因此会以各种方式为审图寻找合理的依据，而建设部更是以实施几年来的实例对审查制度的问题和今后的发展做了客观的分析，对其重要性和必要性又进行了大量的调研，向国务院作了正式的报告。有所巧合的是，5月23日，法国戴高乐机场事故发生，工程界对审查制度也赋予了更多的责任和期待。在此背景下，抛开争议，去伪存真，6月29日建设部第37次常务会议讨论通过《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》， 8月23日发布，即日起施行，又为施工图审查制度注射了一剂强心针，找到了法律依据。

新颁的134号部令在《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》（41号文）的基础上，再一次明确“国家实施施工图设计文件审查制度，施工图未经审查合格的，不得使用”。并对施工图审查又进行了更为详细的规定，更加明确了审图目的与依据、适用范围、审查制度、管理职能等内容，也更加明确地阐明了“审查机构是不以营利为目的的独立法人”。此外相较于上一版，明确了“审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任。不过这并未终结审图是市场行为还是政府行为的争议。

面对这种种的矛盾，有些地方又想出了新对策，比如将工程项目的施工图审查实施“归口管理、统一收费、分头审图，实行登记制”等方法，试图对纯市场商业化运作引发的诸多问题起到一定的遏制作用。

看来施工图审查这剧情一波三折的政策连续剧还会有续集。

以下为2010年之后在上海的施审相关续集

2010年《上海市建设工程行政审批管理程序改革方案》，提出要解决建设项目行政审批环节多、手续烦、费时长等问题。方案中对企业投资的核准、备案类项目，将初步设计审批和施工图审查整合起来，实现“二合一”，提高工程设计阶段的审批效率。“审改方案”还将审查机构承接任务的方式从原来的市场竞争改为“随机抽取”。

2011年1月28日“上海市建设工程设计文件审查管理事务中心”揭牌，建设单位在电子信息平台上抽签选取审查机构。

2014年《上海市建设工程施工图设计文件审查机构抽取选定管理规定》（沪建管〔2014〕271号）及其配套文件《上海市房屋建筑工程施工图审查机构承接任务占全市百分比的确定及调整管理规定》，做法改为建设单位从符合条件的备选名单中随机抽取3~5家审查机构，并从中选定一家承担审查工作。

今年7月，上海发出《关于取消本市房屋建筑工程施工图审查抽取选定制度的通知》，自2017年8月1日起，取消该市房屋建筑工程施工图审查抽取选定制度，改由建设单位自主选择审图公司。